王欣新:东北特钢重整案成为破产法挽救困境企业的成功范例

辽宁日报   2017-08-13 19:29

东北特殊钢集团有限责任公司、东北特钢集团大连特殊钢有限责任公司、东北特钢集团大连高合金棒线材有限责任公司(以下统一简称东北特钢)的重整案,经过十个月的紧张工作,终于在法律程序上落下帷幕。8月8日,东北特钢债权人会议分组表决通过了重整计划草案。8月11日,大连市中级人民法院批准了东北特钢重整计划。至此,东北特钢的破产重整法律程序宣告终止,进入了重整计划的执行阶段,我们相信在相关各方的共同努力和支持之下,东北特钢一定能够战胜困难、再度辉煌。

在短短10个月的期间,成功完成对东北特钢集团三家企业数百亿资产和债务的重整程序,显然是要经过复杂、艰辛的工作的。总结管理人介绍的情况,东北特钢重整案之所以能够获得成功,主要有以下几方面的经验。

第一,在重整程序中坚持市场化、法治化的原则。破产法是市场经济发展到一定阶段源其规律而产生的法律,所以只有顺之以市场化的方法实施方符合其法律本性,才能达到其立法目的。市场经济具有法治经济之本性,所以只有用法治化的手段规范实施,破除各方面的不当影响尤其是旧体制遗留的不当行政干预幽灵,才能真正实现破产法对市场经济的社会调整作用。保证破产法能够市场化、法治化实施的关键,首先就是要遵循市场经济活动的基本原则,即自愿、公平、平等、诚信的原则,充分尊重各方当事方的权利与意愿,通过平等协商、通过当事人在法律规定事项上的自主表决决定破产程序中的重大事项。其次是要遵循法治的基本原则,即保障破产程序的公开、公平与公正,运用市场的机制和法治的手段公平、合理的调整当事人的权益。为此要坚持市场与法治的基本理念,要让破产程序的各个参与方和相关方尤其是法院、各级政府转换旧的观念,要扭转在旧破产法及政策性破产实施中不当形成的非市场化思维定式和操作模式,才能使破产法在市场化、法治化的原则下,常态化、制度化的实施。市场化、法治化原则的重要指导作用,不仅在于保障对破产法已有法律规定的正确理解与实施,更为关键的是,保证了在法律尚不够健全,对一些事项没有明确或具体规定的情况下,在需要人们在重整程序中以担当精神、适用创新方法挽救企业时,能够提供明晰的前进方向和行为判断准则,能够破除某些人所谓法律没有规定的就不能做,宁可放任社会损失发生也不担当社会责任解决问题的惰性思维与消极不作为行为。坚持市场化、法治化的原则,奠定了东北特钢重整获得成功的基础。破产重整在我国还是一个新生事物,在企业挽救的过程中,在以创新方法解决问题的探索中,难免存在考虑不周之处与实施瑕疵,但东北特钢的重整案例告诉我们,只要坚持正确的指导原则,以社会担当的精神努力工作,就一定能够成功。

第二,在重整程序中将法律实施的公平、公正建立在公开的基础之上,将实质公平的实现建立在程序公平的基础之上,真正尊重债权人等各方利害关系人在破产程序中的知情权、异议权、参与权、监督权等权利,充分尊重各方利害关系人的意愿和自由选择权。这既是市场化、法治化原则在重整实践中的具体体现,也是东北特钢的重整能够获得各方利害关系人的理解与支持、最终获得成功的重要关键。

东北特钢的重整实行债务人自行管理制度,并充分发挥管理人的专业能力。债务人的自行管理虽然有利于平稳维持企业的持续经营、掌握企业实际情况制定重整计划,但是也存在可能出现利益矛盾、难以获得债权人及各方利害关系人的充分信任等弱点与风险。为化解这些问题,在重整程序启动后,管理人、债务人与债权人等利害关系人进行了充分的信息沟通。如为选聘审计和评估机构,管理人与债务人共同与金融债权人委员会进行交流,通报审计、评估机构选聘方案等事项,听取其意见,并邀请债权银行代表中国银行、国开行、农行参直接与评审,最终在大连中院监督下,通过共同无记名投票的方式确定了担任审计和评估工作的中介机构,获得债权人的信任。为充分保障债权人的知情权、参与权等,尤其是营造和谐、稳定的银企关系,为企业重整后的正常经营建立基础,由管理人、债务人、债权人代表等利益相关各方共同组成了东北特钢重整方案联合工作组,进行相关工作,作为债权人会议主席的中国银行也参加了重整方案联合工作组。对在破产程序中经常引发争议的审计、评估报告,由债权人会议主席组织专业人员代表债权人对审计、评估报告进行复核,意向投资人也聘请其他中介机构进行了复核,最终两个报告得到了各方的共同认可。管理人与债务人在重整程序中主动做到信息公开、资料开放,审计与评估报告、破产程序中的重要事项,均对债权人等利害关系人全面公开,积极配合债权人的参与,并主动接受监督,有效保障了债权人的参与权和监督权,也为取得债权人对重整工作的理解、信任与支持奠定了基础。在新战略投资人的选择上也是如此,管理人与债务人以竞争机制为基础,充分听取不同类别债权人的意见,接受金融债委会对重整投资人的推荐,并邀请金融债委会作为债权人代表直接参与重整投资人的选择,通过多轮的竞争性报价与谈判,最终由金融债权人委员会综合评审确定投资人人选。

平等、诚信的交流与沟通是人与人之间建立信任与合作的基础。企业破产之际,本是各方利益冲突最为突出、激烈,也是最难以建立信任合作的时候。要想在这种环境与氛围下协调各方利害关系人的权益、解决冲突,挽救陷于破产困境的企业,就特别需要在平等的基础上进行全面、诚信的信息交流,发挥协商机制,消除对抗情绪。信息的沟通、诚信的解释,是解决问题的前提,有时人们反对某一事情或拒绝接受某一结果,原因可能仅仅是因为不能行使自己的权利了解事实真相。看到管理人介绍的东北特钢重整经验,不禁让人想起过去在一些企业的重整中,有的管理人拒不向债权人等利害关系人提供审计与评估报告查阅,对债权人等就审计与评估报告、企业资产负债情况等提出的质疑、异议不予理睬或不予合理回复,重整重要事项不告知或不及时、真实告知债权人,甚至故意向债权人隐瞒,害怕、阻碍债权人的知情和参与,更不要说主动启动债权人直接深度介入的审计与评估报告复核程序,主动让债权人代表参与投资人的推荐与选定。这些错误做法不仅严重损害了破产程序的公开与公正原则,损害了债权人的知情权、异议权等合法权益,也破坏了企业挽救活动本身,破坏了重整制度的信誉与权威。除管理人缺乏业务能力素质与诚信等职业道德之外,其背后往往还隐藏着某些人或机构的不当私利和违规操作。与之相比,东北特钢重整案从正面为我们提供了一个管理人、债务人与债权人等利害关系人努力诚信信息沟通、相互理解与支持的良好范例,实在值得在今后的企业重整中效仿推广。

在东北特钢的重整过程中,为了保障重整程序的效率,还尝试利用科技化、信息化手段进行工作。如本案债权申报的数额超过两千笔,人数众多,为有序召开债权人会议,管理人制作并向债权人发放带有条形码的入场券,以扫描入场券条形码的方式实现债权人的快速入场,通过扫描表决票上条形码的方式快速统计债权人表决结果,通过全国企业破产重整案件信息网实现网络会议与现场会议的同步召开等,不仅提高了工作效率与质量,也为债权人行使权利提供了充分便利。

第三,坚持各方利益共赢的重整原则,依照法定优先顺位维护各方当事人的权益,努力实现债权人利益最大化,根据企业实际情况公平的实现企业挽救目的。根据企业的实际情况,东北特钢重整计划草案规定,东北特钢原出资人中的辽宁省国资委、物产集团、黑龙江省国资委持有的出资人权益全部调减为零,股东东方资产因为为本次重整贡献了新价值,故保留其部分出资人权益。重整计划并没有因为原股东是地方国有资产管理人或国有企业就予以偏袒,而是依照法定优先顺位公平维护各方当事人的权益,调整取消了他们的股权。

对有抵押等物权担保以及享有特别优先权的建设工程价款债权,因为其债权对应的担保财产属于企业生产经营无法或缺的资产,所以不能通过担保物变现来清偿债权。而另一方面,担保债权的数额巨大,甚至超过新战略投资人投入偿债的资金总额,由投资人再对其提供资金全部清偿是几无可能的。所以,重整计划规定对这部分债权实质上采取延期清偿的方法解决,为了保障债权人的利益,在延期清偿期间向债权人支付相应利息。这一根据企业实际情况制定的方案,经过充分的信息沟通和解释协商,在重整计划草案的分组表决中,得到了该类债权人百分之百的同意,无一反对。

为进一步缓解新战略投资人投入偿债资金的压力,经协商,债务人东北特钢为具有偿债能力的其他企业提供担保形成的债权,不在重整计划中安排清偿,不占用重整程序中筹集的偿债资金,而是督促主债务人企业履行清偿责任,同时由东北特钢继续承担担保责任,以维护债权人的权益。

对普通债权人而言,根据重整计划以及中介机构提供的有关报告,可以通过重整得到比破产清算更高的清偿率。同时考虑到小额债权人的抗风险能力较弱,重整计划规定,对每家债权人50万元以下部分(含本数)予以全额现金清偿,以更好的维护弱势群体债权人的权益。

除此之外,在东北特钢的重整中还采取了集团关联企业实质合并重整措施,在部分债权人中实行了债转股,尽管在方案设计与执行上可能由于经验不足存在个别尚待完善之处,但对维护相关债权人的实质权益起到了积极的作用。

重整成功的关键是要公平维护各方利害关系人的权益,在力争债权人利益最大化的情况下实现挽救企业的目的,实现大家利益的共赢。东北特钢的重整就是遵循这样的原则取得了成功。但是实践中,有些企业的重整却是背道而驰,是在力争债权人利益最小化的前提下,为债务人企业、为企业股东、为投资人、为地方政府谋求利益最大化,这就与破产制度、重整制度设立的目的相违背了。企业挽救是一定要有法律与社会公平底线的,破产重整是保护而不是损害债权人利益的法律制度。

第四,地方政府对企业重整积极、正确的支持。破产法是一部具有强外部性的法律,对整个社会与经济产生着广泛、重要的影响。一个企业的破产不仅会产生债权债务清偿、财产资源分配等法律问题,还会产生诸如职工就业安置、社会救济、非经营性资产处置、工商注销程序、税务破产调整、企业信用修复等一系列需要各级政府履行职责解决的社会衍生问题。没有充分的外部法律与制度环境的支撑与保障,是难以实现破产法普遍的市场化、法治化实施的。

在其他市场经济国家,经过长期的社会发展,破产衍生社会问题已由政府通过制定相应法律予以制度化、社会化的解决,不需借道破产程序。但由于我国破产制度实施时间尚短,有关破产法实施的各种社会配套法律与制度远未健全完善,导致在很多地方企业破产诸多问题的解决还不得不借助地方政府直接或间接的个案行政支持。这种制度缺陷的存在以及目前采取的解决方式具有较大的不确定性风险,严格地讲是人治而非法治的非常态化手段,这是我国破产法至今难以完全市场化、法治化、常态化实施的主要原因之一,也是我们在深化市场经济体制改革中必须解决的问题。

目前企业破产社会配套法律与制度不健全的原因之一,是一些政府部门未能主动、有预见地及时建立起切实保障市场经济正常运行、“实施市场化破产程序”的各种法律机制和相应制度。现在已有的一些与企业破产相关的法律和制度往往仅着眼于对正常经营企业的常态化调整,而缺乏对处于债务困境尤其是处于破产程序中的非常态企业进行常态化调整的理念和措施,以至于远远落后于现实发展的需要。这些法律和制度与破产法之间的生态关系往往处于隔离、缺失与冲突的状态,不仅不能对破产法的实施起到有机配套、衔接与融合的保障效应,其制度缺陷反而成为制约破产法顺利实施的阻力乃至难以克服的障碍,例如税收制度、信用修复制度等。

为此,在2015年《中央经济工作会议公报》中明确提出,“要依法为实施市场化破产程序创造条件”。这就需要包括中央政府在内的各级政府积极履行职责,迅速、及时的修改那些影响、阻碍破产法市场化实施的各项法律与制度,不能再放任其继续影响破产法的顺利实施,要主动为实施市场化破产程序创造条件,保障市场在企业破产的资源配置中起决定性作用,并更好发挥政府作用,以法治化、市场化、制度化的方式解决社会配套制度不健全的破产法实施难题。

所以我们现在面对的不是企业破产衍生社会问题要不要解决,政府要不要发挥作用,而是政府应当通过何种方式解决问题、如何在市场化、法治化的原则下更好的发挥作用,如何添彩而非添乱。解决问题的正确方法不是向后退缩,将政府重新推向行政直接干预企业破产的前台,走非市场化、非法治化的政策性破产老路,而是应当由政府尽快建立起完善的社会配套制度,如常态化的政府财政支持企业破产社会费用制度,建立职工工资保障基金、管理人报酬保障基金等制度,以及在工商管理、证券发行融资、重整企业信用修复、破产税务合理调整、企业破产注销、企业档案保存管理等方面及时进行适应企业破产需要的全面改革,建立相应的调整机制,从根本上解决问题。在以法律和制度统一解决问题前的过渡阶段,应当由地方政府采取类似浙江等地区建立的“府院联动”机制,对企业破产提供全面的临时性协同处理和个案支持,同时通过政府发布相关文件、达成各方的会议纪要等方式总结经验,逐步建立起常态化调整制度,使个案的成功处理经验成为在不同案件中可复制的范例,进而实现中央“为实施市场化破产程序创造条件”的目标。

东北特钢的重整工作能够顺利且迅速的成功,离不开中央国家部委及辽宁省及大连市两级地方党委政府的高度重视和大力支持,而辽宁省政府在其中发挥了重要协调作用。为解决东北特钢的重整挽救问题,辽宁省政府成立了由政府多个部门组成的东北特钢集团脱困(重整)工作领导小组,全面统筹协调东北特钢脱困相关工作,并召开了多次专题会议讨论研究,采取相应措施,及时有效地化解了社会风险的发生和不良影响的扩散。为保障重整期间企业的生产经营和社会稳定,经政府东北特钢集团脱困(重整)工作领导小组和辽宁省国资委协调,安排省属企业本钢集团向东北特钢集团提供借款2亿元,用于支付职工工资和生产经营费用,有效地保障了企业的现金流运转与生产物资的供应。辽宁省政府还高度重视东北特钢职工队伍的稳定等问题,积极帮助企业救助困难职工,同时发挥舆情导向作用,及时排解员工队伍中的不良情绪,维持社会稳定,保障企业正常生产经营。投资人引进工作是东北特钢重整成功的关键,为成功吸引投资人,省政府相关领导多次到张家港拜访、邀请沙钢集团参与重整,展现省政府对东北特钢重整的决心与诚意,并及时对沙钢集团提出的各项具体问题作出了积极回应,承诺在税费、直供电、项目审批等方面将充分利用和挖掘政策资源,给予投资人最大程度的支持。

应当说,很多地方政府对于本地企业尤其是重要企业的破产重整都是非常重视的,但在重视之下应当如何正确的支持企业解决重整挽救难题,做法却可能存在原则性差异。一些地方政府受传统错误观念和地方利益诱惑的影响,在企业重整中可能出现两方面的行为偏差。其一是消极对待破产法的实施,不履行解决破产衍生社会问题的应尽职责,懒政、怠政的不作为行为;其二是滥用行政权力、不当干预重整程序、损害债权人等当事人利益的乱作为行为。在中央多次强调破产法重要作用的情况下,后一方面的问题日益突出。如在重整程序启动前,长期强令法院拖延乃至拒绝受理对本地债务人的诉讼,拒绝对债务人的财产执行,乃至强迫、欺骗银行继续贷款;在重整程序中,直接或间接出面压制债权人特别是银行债权人正当权益的行使,干预破产案件正常审理,压制法院强制批准债权人会议表决不通过的不符合法律规定的重整计划草案等。为此应当明确,地方政府在破产法实施中的职责,主要是协助解决在企业破产重整中衍生的各种社会问题,而不能干预对破产案件的正常审理。我们必须认识到,地方政府的行政目标与破产法的立法目标之间是可能存在差异的。政府本能关注的是其行政利益与目标,包括维护社会和谐稳定、维护地方经济、保护地方企业与政府财政利益等,往往并不在意债权人等利害关系人的利益与债务清偿的公平等。所以,如不约束地方政府行政权力的行使就可能会影响破产法的市场化实施,乃至使破产程序变成政府不当干预市场经济的渠道,在过去的企业重整中已经出现了这种错误的倾向,值得人们警惕。而今天,在东北特钢的重整中,辽宁省政府遵循市场化、法治化的原则,在为企业排忧解难的同时,不越位滥用行政权力干预重整程序,为地方政府如何支持企业重整,如何在破产法领域更好的发挥政府作用,作出了良好的示范,希望能够认真总结经验,并逐步予以制度化,使之在今后其他企业的重整挽救中继续发扬光大。

对今日的东北特钢而言,重整的法律程序已经成功,在沉舟侧畔已经扬帆启程,在病树前头更现万木春光,但要使企业完全恢复活力,再度辉煌,同志还需努力!

作者简介

王欣新,中国人民大学法学院教授、博士生导师;中国人民大学破产法研究中心主任,北京市破产法学会会长

新媒体编辑:张艺凡

责任编辑:王众心

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