老掉牙的贸易调查都拿出来了!特朗普被指“项庄舞剑”

第一财经   2017-08-13 22:52

虚晃了两次之后,狼真的要来了吗?

美国总统特朗普将于14日暂时中断他在新泽西州自家高尔夫度假村的工作休假,回白宫签署行政备忘录,指示美国贸易代表(USTR)莱特希泽决定是否对中国发起“301条款”(美国《1974年贸易法》第301条的俗称)调查。

老掉牙的贸易调查都拿出来了!特朗普被指“项庄舞剑”(图片来源:新华网)

白宫贸易和制造业政策办公室、白宫国际经济咨询委员会、美国贸易代表办公室等部门的美方政府人员在当地时间12日举行的电话吹风会上做出上述表述,并指出,一旦美方决定发起调查,将首先与中方进行磋商,调查程序可能长达一年。

特朗普政府自1日开始就表示要对中国采取上述贸易行动,但数度延迟。这项“301条款”调查将以中国企业涉嫌侵犯美国知识产权和迫使美国企业技术转让的理由展开。

中国商务部发言人高峰8月3日就美国可能启动的知识产权调查作出回应:中国政府一贯注重知识产权的保护,成绩是有目共睹的。任何世贸组织(WTO)成员采取的贸易措施,都应该遵守WTO的规则。

美国从事贸易相关领域事务的人士认为,“301条款”调查不仅是一条过时的美国贸易法条款,且属于脱离WTO规则的单边行为;更有美国学者指出,特朗普政府明显高估了贸易在中美两国关系中的重要性。

第一财经记者采访的中美业内人士与接近谈判人士也多对特朗普团队此番放风感到相当无奈。

乔治梅森大学客座授课专家、华盛顿国际贸易圈资深律师史蒂芬·克莱斯考夫(Stephen Creskoff)则对第一财经记者强调,这只是特朗普政府的谈判手段而已,目的是用威胁在未来的中美谈判中获得更多要价。“理论上,特朗普可以单方面使用‘301条款’,因为可以越过国会。”他说,“但实际操作上,他仍需要和国会合作,并取得国会同意。”

美国并不想挑起贸易战

“301条款”授予了美国总统对外国影响美国商业的“不合理”和“不公平”的贸易行为加以限制和采用广泛报复措施的权力,以实现美国利益。

“301条款”调查一旦展开,美国贸易代表将首先寻求与外国政府协商,以贸易补偿或消除贸易壁垒的形式进行协商。若协商无果,美国可以采取贸易救济措施,比如征收额外的关税、费用和对进口的限制。

美方官员12日否认了此次贸易调查与朝鲜问题有任何联系:“这是两件不同的事情。(美国)对中国贸易做法的担忧是长期存在的,两个我们这样大的经济体有不同看法很正常。”

根据美国媒体报道,特朗普之前就此问题举行了一系列的高级别会议,虽然特朗普的高级助手们在贸易问题上分歧巨大,却在对中国开展“301条款”调查一事上达成了一致。

不过,在上述电话吹风会上,美方官员亦否认了想与中国展开贸易战的想法。“我不认为我们会进入一段有巨大冲突的时期。这只是两国之间的业务。”另一位参加吹风会的高级官员表示。

“总统表示,在头100天(中美贸易谈判百日计划),我们详细讨论了与贸易有关的问题,然而我们无法解决在一些事情上的分歧。”上述美方高级官员表示,“而名单上的很多事项都是与强制转让知识产权有关的所以周一即将采取的行动反映了总统坚决全面解决这一问题的承诺。”

特朗普执政以来,反复强调中美之间贸易逆差。就在上周四,特朗普接受记者采访时再次强调每年在同中国的贸易中“丧失了数十亿美元”。

据美国统计局数据,2016年美国对中国的商品贸易逆差为3470亿美元(约合2.36万亿元人民币),占其整体逆差的47%;中国国家统计局的数据则是,中国2016年对美出口额为2.54万亿元人民币(约合3769亿美元),进口额则为8887亿元人民币(约合1318亿美元)。

中方则已在多个场合明确,不追求贸易顺差。

中国财政部副部长朱光耀在上月举行的首轮中美全面经济对话(下称“CED”)期间指出,中美双方一致认为解决中美贸易不平衡的办法不是美国减少从中国进口,而是美国增加对华出口;同时,中国近几年推进供给侧结构改革,今年上半年国际收支顺差已经缩小到1%以内,相信全年也不会超过1.5%。

一项过时的条款

专门从事国际贸易研究的彼得森国际经济研究所(PIIE)高级研究员查得·布朗表示,特朗普政府使用的“301条款”是一项过时的美国贸易法条款,只会让美中贸易的情况更加糟糕。

自20世纪90年代中期WTO成立以来,这一规定在美国已被渐渐弃用,不过美国也从未放弃“301条款”调查的单边报复作用。

2010年,中国曾遭到过美国单边发起的普通“301条款”调查,但最终中美谈判达成一致,美方未采取措施。

第一财经记者曾多次采访奥巴马政府期间担任美国USTR代表职位的弗洛曼(Michael Froman),在其作为USTR代表期间,弗洛曼对华贸易执法态度强硬。

但这一次,弗洛曼认为,如果美国想绕过WTO对中国采取单边行动,有可能招致贸易报复,“这只会引导其他国家对我们进行报复,更糟糕的是模仿我们,即在不顾国际义务的情况下自己采取行动。”

奥巴马政府时期的美国USTR副代表霍利曼(Robert Holleyman)则指出:“与WTO的盟友联合行动将令美国处于最强立场上,而实行单边行动的美国将会遭受中国在WTO的挑战。”

不过,与几位前任相比,莱特希泽是特朗普一手挑选出来的单边主义者,他多次批评WTO的多边机制,并在上任后挖出了诸多在历史上美国曾使用过的单边贸易措施。而“301条款”则赋予了USTR较大的自由裁量权。

莱特希泽曾在上世纪80年代里根政府中任职于美国贸易代表办公室,彼时美国总统里根公布了“新贸易政策”,并随后发动了一系列有关不公平贸易做法的调查案。

也就是在彼时,“301条款”调查因具有适用范围广,启动门槛低,可以用来挑战外国的法律、政策和实践,具有强盛的威慑和报复能力等特点,成为20世纪80年代美国最有力的单边进攻性贸易“武器”。

不过,根据路透方面的统计,自1995年之后,“301条款”调查就没有能再导致任何贸易制裁。换句话说,“301条款”已经20多年未产生任何实际作用了。

美国布鲁金斯学会研究员哈斯和杜大伟的报告则指出,中国对美出口仅占中国国内生产总值(GDP)的不到5%,“虽然美国市场对中国出口商而言仍然很重要,但美国市场在促进中国经济增长方面的作用并非像20年前那样了。伴随着中国经济增长模式从出口和投资转向更加依赖服务和消费,美国市场对中国经济增长的相对重要性将继续缩小。”

老掉牙的贸易调查都拿出来了!特朗普被指“项庄舞剑”(第一财经记者 任玉明摄)

特朗普的算盘

特朗普政府为何要使用一项过时的条款?就如克莱斯考夫所言,更多只是谈判手段而已。

与2010年美国援引“301条款”对华采取报复措施前中美双方从产业界到政府都积极且紧张地备战不同,到目前为止,双方的业界都表现得十分淡定。

2010年10月15日,美国贸易代表办公室宣布,应美国钢铁工人联合会申请,启动对华清洁能源有关政策和措施的301调查,该项调查料将对中国风能、太阳能、高效电池和新能源汽车行业造成较大影响。时任总统奥巴马必须在距离美国中期选举只有一周多的时点上对此做出回应。

当时,不论是发起方——北美最大的工会之一,拥有强大政治力量的美国钢铁工人联合会,美国贸易代表办公室,抑或是迎战的中国国家能源局、中国商务部、中国机电商会,都提前排兵布阵,以迎接一场旷日持久且艰难的“大战”。

与过去的经历相反,此番第一财经记者采访的中美业内人士与接近谈判人士,对特朗普团队对媒体的放风几乎都感到相当无奈。

一名业内人士更直接对第一财经记者表示,若真要开打贸易战,对双方都是一场恶战,不会有赢家。

对于此次“301条款”调查可能会针对哪些产品,克莱斯考夫对第一财经记者表示,这很难预测,可能是一系列产品,美国经济构成中服务业占据了80%,这是美国最有比较优势的部分,无论是对华还是其他国家,美国的服务贸易顺差很大。比如说金融业、教育、咨询业等。但发起这样的调查本身,并不是特朗普团队本身的目的所在。

高峰3日则明确回应,过去三个月中,中美双方积极推动“百日计划”,取得重要进展。中美经贸关系是中美双边关系的压舱石和推进器,是你中有我、我中有你、互利共赢的,合则两利,斗则俱伤。作为世界上最大的两个经济体和贸易国,中方愿意同美方携手合作,共同推动中美经贸关系健康发展,从而为全球经济的复苏再次注入强大的推动力。

而另一个隐含的前提也悄然发生了改变:和百日谈判启动之时相比,中国经济几个月来表现向好,谈判空间也在增加。高峰的回应也因此显得颇有深意。他说,当前,世界经济正走上复苏的轨道,但不确定、不稳定的因素依然较多。今年上半年,中国经济发展的靓丽表现,对全球经济复苏起到了重要的拉动作用。作为世界上最大的两个经济体和贸易国,我们愿意同美方携手合作,共同推动中美经贸关系健康发展,从而为全球经济的复苏再次注入强大的推动力。

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