应认真汲取日本国铁债务失控教训

中国经济时报   2017-08-14 00:00

学者观察

荣朝和 王大鹏

日本国铁改革时的债务清偿计划

日本国铁恰好在高铁开通的1964年度首次出现300亿日元的经营亏损,此后亏损逐渐增加,到1970年代中期每年的亏损额已增加到8000亿日元以上,1980年代以后每年的亏损已超过1万亿日元,其中1983、1984和1985年三年均超过1.5万亿日元,最高的1985年达到1.8478万亿日元。日本国铁亏损大幅增加的原因主要是竞争能力丧失,突出表现是其在客货运输市场上的份额一直在加速下降,从1950年代中期到1980年代初,日本国铁客运周转量所占的市场份额从55%降至24%,货运周转量的市场份额更从52%降至不到8%,此外冗员和债务过重也加剧了问题。

日本政府曾利用各种办法包括准许提高运价帮助国铁,但连续13次提价都无济于事,国铁的财务状况仍然加速恶化,只能继续靠财政补贴和大量举债“借新还旧”得以维持。国铁改革之前的几年,其资产负债率已高达95%以上且仍不断攀升,如1983年为96.27%,1984年为96.56%,1985年为96.78%,1986年已达到97.00%。这使得日本国铁的信用几近崩溃,面临破产威胁,改革已势在必行。

日本国铁改革的目的在于对国铁的管理制度和组织结构进行重组,以改善其经营。为此实施了国铁的民营化,将原国铁分割为JR东日本、JR东海、JR西日本、JR北海道、JR九州、JR四国6家地区性客运公司和全国性JR货运公司。国铁改革要使重组后的新企业能够摆脱沉重债务负担正常运营,于是巨额债务的妥善处理自然是核心任务。

至1987年改革时,国铁自身的长期债务已达到25.4万亿日元,此外还有日本铁路建设公团的长期债务和本州四国联络桥公团债务5.1万亿日元,共计债务30.5万亿日元,约合当年日本GDP的7%。为实施国铁民营化,还需要建立1.3万亿日元用于补贴北海道、四国、九州三个岛屿JR公司(即JR三岛)的经营稳定基金和5.3万亿日元原国铁剩余人员再就业及养老负担基金,这些当时也被视同于国铁债务。于是,日本国铁民营化改革共需要处理的债务总额是37.1万亿日元,数额超过当年GDP的10%。

国铁改革时债务的处理思路是,各类铁道债券和民间借款由位置条件较好的三个JR本州公司直接或间接承担,属于政府财政性融资形成的债务以及国铁改革造成的债务,则由国铁清算事业团代表政府承担。于是,1987年日本国铁债务分担计划分为三部分。

第一部分是JR公司承担的14.5万亿日元,包括:JR公司承担与其资产(不含新干线)相当的债务约5.9万亿日元,其中JR东日本承担4.2万亿日元、JR东海0.5万亿日元、JR西日本1.1万亿日元、JR货运公司0.1万亿日元,JR三岛公司由于盈利能力差不承担债务;新干线出租给JR本州的东日本、东海、西日本三个公司运行,这三家JR本州公司通过逐年付租金的方式间接负担新干线账面价值5.7万亿日元,当时新干线资产评估增值的2.9万亿日元也要由JR公司负担。

第二部分是出售原国铁的土地等资产以及JR公司上市后的股份,预期共计8.9万亿日元,包括土地7.7万亿日元、东京地铁股份0.7万亿日元、JR股份0.5万亿日元。在上述两大项之外,剩余的第三部分共计13.8万亿日元由国家财政负担,约占总债务的37.19%。根据国会为国铁实施民营化制定的《日本国有铁道改革法》等系列法律,当年成立了“国有铁路清算事业团”和“新干线保有机构”,分别负责清算债务与租借新干线等事务。清算事业团负责清算的债务为25.5万亿日元,包括财政负担的13.8万亿日元。

民营化改革后,条件相对优越的三个JR本州公司总体经营良好,按计划逐年清偿各自直接承担的债务。由于最早开通的东海道、山阳、东北、上越4条新干线收益情况不错,而三家JR本州公司为实现尽快上市需要更完整的财务支持数据,于是提出购买这些高铁线路。1991年,这4条高速铁路从新干线保有机构转让给JR,且重新评估加价1.08万亿日元。也就是说,这三家JR公司除了1987年计算的新干线价值8.6万亿日元以外,还追加付约1万亿日元取得新干线资产。考虑到JR公司已支付数年租金等因素,1991年时JR公司取得新干线应付出的金额为9.17万亿日元。这三家JR公司从1992年起以60年时间分期支付购买相应新干线资产。

三家JR本州公司成功上市后,清算事业团和后续机构减持出售了日本政府所持的股份。JR东日本的股票分别于1993年、1999年和2002年售出,收入合计1.9939万亿日元;JR西日本的股票于1996年和2004年售出,收入合计7485亿日元;JR东海的股票则分别于1997年、2005年和2006年售出,收入合计1.2919万亿日元。这三家本州JR公司的股份到2006年已出售完毕,且收益超过预期。JR股票出售时的价格不算高,如果按这三家JR上市公司2015年的股票价格计算,减持收益还应该翻倍。也有分析认为,若政府早期不出售JR股票也可能会影响这些公司的商业化运作,它们的股价就不会有后来那么高。总之,人们基本认可以市场价出售的三家本州JR公司股份。清算事业团还出售了原国铁持有的东京地铁股票,收入约9700亿日元。

当年日本国铁投融资体制存在的问题

日本国铁债务的形成和清偿过程,与国铁特别是高速铁路建设投融资体制的变化密切相关,暴露出日本政府在铁路投融资及其财务政策方面存在重大失误。

日本高速铁路投融资体制经历了如下变化:从最早国铁以自筹和负债方式承担全部高铁建设投融资责任,到减少约一半责任,再到后来基本全部由政府承担全部高铁建设投融资责任,尽管目前政府出资中还包括JR公司支付收购新干线的资金,但日本高铁建设投融资体制已经发生了从政府在极高程度上滥用融资杠杆,到主要由政府直接出资而且在中央与地方政府之间划清责任的重大转变。

应该是汲取了改革之前铁路财务政策失败的教训,日本其后在铁路建设投融资方面变得相对谨慎。国铁民营化改革前后,日本的铁路建设投资已经从原来每年超过1万亿日元迅速下降到3000多亿日元,1988年更降至1270亿日元,投资额只有原来的十分之一。上世纪90年代铁路投资回升到每年约6000亿日元-7000亿日元,2000-2010年期间每年约5000亿日元-6000亿日元,2010年以后又降至每年约3000亿日元-5000亿日元。高铁新干线的建设速度也明显放慢,国铁改革之前日本已建成运营2011.8公里新干线,而其目前的营业里程是2663.6公里,也就是说国铁改革后日本平均每年建成的高铁只有20多公里。日本政府似乎已没有财力实施大规模的铁路建设计划,至少是不愿意再为此背负更多债务,对铁路建设的态度已变为“有多少钱办多少事”。

民营化以后的JR公司在建设投资方面的态度普遍偏保守,其中JR东日本很具典型性。该公司采取了只在折旧费范围内进行设备投资的方针和尽可能通过对既有线路进行改良以增加运输能力的方针,因此其设施设备投资基本上每年均被控制在2200亿日元-2300亿日元。JR东日本在民营化以后自己基本上没有进行过新线建设,也没有新线建设的计划。而且除了1991年收购那几条最初的高铁线路,JR公司也都只是租用由铁道公团负责建设的整备新干线,只交租赁费,避免因购买相应资产导致自身负债和运营成本不当提升。但JR东海公司由于其所辖线路较少,且效益最好的东海道新干线为其带来较高利润,因此有意愿自行出资建设费用可能高达数万亿日元的东京-大阪间高速磁浮铁路,成为JR系统中另一极的个例。

结论与启示

1.国铁债务失控的教训值得深刻汲取,债务处置是改革的重大任务之一

日本国铁自上世纪60年代以来陷入低效率怪圈,亏损越来越大,补贴越来越多,恶性债务逐渐成为难以自拔的财务黑洞,也成为国家财政的沉重负担,到1980年代中期已经进入不仅铁路自己无法维持,国家也不堪重负因而被迫必须改革的境况。日本政府起初掉以轻心致使国铁债务失控的教训值得深刻汲取,这种惨痛经历应避免重演。

1987年实施的日本国铁改革在债务方面涉及到两部分内容:一是为铁路企业卸下巨额债务包袱并实现其商业化;二是已有债务分担消化的安排。国铁债务的恶性程度致使其不可能依靠国铁自身解决,因此必须有尽可能周全的债务分解与清偿方案,避免危机传播扩散。要把债务处置作为国铁改革的重大任务之一,认真筹划解决。

2.认真设计债务分类清偿的体制机制,充分发挥责任主体的能动性

日本国铁债务分为由JR公司承担、靠出售资产和财政兜底三种方式清偿。此三份偿债方案有利于分解债务责任主体、细化偿债计划和在一定程度上发挥各方面的偿债能动性,也有利于更好地发挥市场在偿债中的作用。不同部分债务清偿绩效差异体现出偿债机制设计至关重要并可以改进。在机制设计到位的前提下三个JR本州公司应该可激发更多一些债务承担能力;转让地产和股票等资产不确定性大,但也可以找寻更合理的途径和抓住更合适的时机;清算事业团和财政部门的主体责任本应发挥得更好。此外,出售国铁资产实现债务清偿与铁路公私合作模式推进的关系值得进行深入研究。

3.财政负有解决国铁债务问题的兜底责任,处理过程代价高昂

1987年国铁改革后约10年时间,日本政府对偿还债务态度消极,不安排必要的偿债预算,甚至挪用偿债资金,直到应由财政偿付的债务显著反弹,才被动下决心直接由财政接手安排预算资金。铁路是国家的重要基础设施,促进行业财务良性化是政府的重要责任之一,该投的资是回避不了的,所欠的恶性债务也脱不了干系。

日本国铁的民营化改革在很大程度上是其巨额债务促成的,这从某种角度看也许是一件好事,但国铁债务的处理是一个代价高昂的痛苦过程。一个重要基础行业竞争能力和财务自生能力丧失,导致其债务处理代价竟超过GDP的10%,而且在改革30年后仍旧留有一个还需要继续偿付数十年的尾巴,显然是必须避免重复的噩梦。

4.确立良性财务目标,避免铁路陷入债务-经营循环恶化怪圈

国铁起初以借贷资金搞建设所累积的债务致使财务状况逐渐恶化,由于没有引起足够重视并及时纠正,致使这种财务恶化靠企业自身努力经营不可能改善,结果导致其在经营效率方面越来越懈怠,表现为不怕亏损甚至亏损越大越好,也不怕债多甚至债务越多越好,坐等政府出手救助。低效率与高债务不断互相激发,而财务状况恶化在其他条件的共同作用下会引发企业的经营绩效出现断崖式下跌,且一旦进入这种状况就很难挽回。日本国铁恰恰成为这种典型。因此,支持企业和行业保持良性财务是非常重要的铁路政策目标,以引导实现自我激励、自我约束。

5.改革并不简单是为国铁找钱和还账,不允许新增任何恶性债务

日本国铁债务危机的处置虽然经历了反复,但总体上一直还是在处置原有债务,避免了改制后JR系统发生新的恶性债务。改革的目的不能仅仅是为国铁找更多的钱,而必须促进其彻底转变其建设和运营体制机制,包括合理划分中央和地方政府的责任,并使企业主体谨慎决策,这一点日本国铁改革经验值得学习。

铁路是国家重要的基础设施,铁路也具有明显的外部性,但铁路行业健康发展需要明确的行业政策,财务良性应该是核心政策目标之一,这体现出现代国家的治理水平。我国国铁系统的累积债务也隐藏着较大风险,日本的教训是一面很好的镜子。日本国铁巨额债务处理所需要的时间大大超出人们预计,其难度也远远超过国铁本身的商业化和民营化,这需要改革设计与决策者认真反思。包括高铁项目的得失成败不能仅以工程建设的成功作为标准,而是要看其在长期的运营和偿债中能否保持持续性,包括有明确主体承担必要的亏损责任。

(作者单位:北京交通大学经济管理学院)

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